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第104期 公民正ㄏㄤ？ |
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 本期主題 |
| 審議民主在社區實踐的幾點觀察 |
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作者/楊志彬
(前社區大學全國促進會南部辦公室主任‧社區營造學會現任秘書長)
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審議民主理論認為公民的政治參與，不應僅侷限於投票，或者是陳請、請願與社會運動，而是對公共政策進行公開討論。
近十幾年來，西方國家興起了當代民主政治「審議民主的轉向」的嚴肅討論。簡言之，審議民主理論主張公民是民主體制的參與主體，應該積極促進公民對於公共事務的參與。而公民的政治參與，不應僅侷限於投票，或者是陳請、請願與社會運動；參與者應該在資訊充分、發言機會平等與決策程序公平的條件下，對公共政策進行公開的討論，並且提出可行的方案或是意見。作為新的民主治理工具，歐美國家發展了多達20餘種審議民主操作方式，它們共同的特點：並非取代代議民主，而是補強代議民主中一般公民「審議參與」不足之處；更關注公共事務的討論品質，因此對於操作流程有清晰、嚴格的規範，以確保參與者得到充分的資訊以及平等與理性對話的機會。
※ 台灣舉辦審議民主會議居世界之冠
台灣由2002年「行政院二代健保公民參與小組」開始引入審議式民主公民參與模式討論公共政策，曾經實驗過的公民參與模式包括公民會議、審慎思辯民調、願景工作坊、開放空間、公民對話圈等模式，而曾經討論的公共政策包括全國性與區域性議題，例如「二代健保」、「稅制改革」、「代理孕母」、「休耕政策」、「青年國是會議」、「臺北市市長審議辯論會」、「新竹科學園區宜蘭基地」、「台北市汽機車總量管制」、「北投溫泉博物館何去何從」、「八斗子生活圈如何與海科館共存共榮」…。
審議民主在台灣的發展速度以及觸及議題之多元豐富頗令國際側目。根據台灣智庫於2007年統計，台灣舉辦審議民主會議的次數已經超越丹麥，成為全球之冠。為什麼審議民主在台灣的發展如此生猛？一方面，由上而下來看，中央政府一開始抱持了相當友善的態度，由2004年開始，青輔會依照審議民主的原則設計「青年國是會議」，並為儲備審議民主人才舉辦一系列的培訓工作坊；而財政部、環保署、水利署、衛生署、研考會、高雄市、台北市兩個直轄市都曾經委託辦理過不同議題的審議民主會議。另一方面，由下而上來看，民間長期推動的社區營造運動起了鬆土的作用，基層社區組織正普遍尋找更有效的政治參與方式，加上社區大學的網絡興起，把審議民主的習作當做公民文化的價值倡議與教育方式。如此的接合，促成各種審議民主的公共討論渠道於短短幾年之間，在中央、縣市與地方，全國各個層次建立起來。
這幾年針對這些公民參與模式在台灣的實踐經驗研究指出，在平等與資訊透明的條件下，參與公共討論對於民眾在政治效能感、公共利益取向的轉變、公共事務參與的意願、公共知能都有顯著提升的作用。也因此，審議式民主在台灣引發越來越多的重視與實踐興趣。
※ 舉辦公民會議的困難
但是2004年社區大學開始實驗公民會議的時候，許多朋友都看到一個障礙，審議民主的操作成本太高（包括至少15萬的預算規模、5~7人的執行人力，以及5天左右的會議時間），很難適用於社區現況，成為普遍適用的民眾參與工具。此外，台灣的地方研究不足，政策資訊不透明、公民思辨能力參差不齊，一個社區要獨力撰寫議題手冊，提供完整的知識背景非常困難！最後，地方政府及議會的民主素質比起中央又低一級，對於社區自主發動的審議民主會議反應冷淡不一，許多重要但尖銳的議題不適宜貿然處理。最後，有些朋友認為公民會議的參與層面有限，雖然審議民主理論上強調公民的多元觀點，但實際結果必然侷限於中產階級的多元觀點，因此不足以保障弱勢社群的利益，反而加強了主流意識政策的正當性，這些朋友質疑審議民主與社會運動可能存在潛在的緊張關係。
這幾年審議民主的社會實驗由都會區延伸到地方鄉鎮，但原先最支持審議民主的機構補助越來越少，靠著零星的小額補助，以及青輔會培養的青年志工，還有非營利組織與社區的合作，撐起了近三年審議民主在台灣基層社會的一片天。在這個過程中，我看到了民間社會組織經驗的擴散與成長。
越來越多的審議民主會議由不同的團體協力合作而成。不同的團隊組合面對不同的議題領域，便有不同的組織經驗要學習。而就算是同樣的審議民主操作模式在台灣不同的社區場域進行時，面對不同的社會情境、地方文化、地方知識厚度、社團執行能力以及差異度頗高的民主素養，公民參與的結構化程序往往需要在審議民主核心理念與實際社會條件之間反覆思考，考慮必要的轉變與調整。原則性的理論說明往往不足以協助實際執行的參考。因此，審議民主本土化的下一階段需要由大量的實踐細節資訊中，發展豐富的經驗知識與更深入的理論反省，才能為審議式民主制度化工作預作準備。
所以，不管是由資源面或是實踐經驗而言，審議民主離在基層社會燃起遍地花火的遠景，還有好長一段路要走。我認為審議民主過去五年以及未來相當長一段時間在台灣的實踐同時扮演推廣與教育的功能，不必急著拿它來當作解決尖銳問題的政治工具，而是在累積更多審議民主經驗的同時，累積整體社會對於公民審議化的信心，以及累積多元社會團體的合作經驗，以上點點滴滴的成果都可以化為護持社會進步力量的土壤。
※ 審議民主所面對的挑戰
當然，對於審議民主的階級傾向批判仍然值得重視。我在2007年的台南市健康危害防治社區學習圈看到非常具代表性的例子，這是一次關於檳榔嚼食習慣與檳榔嚼食文化正當與否的公共討論，公民之中有成功戒除檳榔嚼食習慣者現身說法，但卻沒有現行的嚼食習慣者、卡貨車司機等，與口腔癌高危險群相關的行業從業人員以及檳榔行業代表與會。沒有以上從業人員與會是可以了解的困難，但也反應了一個普遍的限制，如愛滋病防治政策、公娼政策的議題就很難有利益直接相關者與會。我們如何更完整地照顧到這些隱形人的觀點，如「在工作的高壓下，檳榔不失為ㄧ個廉價相對安全的提神劑」這樣的觀點曾經被提出，但很快隱沒在後續的討論中，之後出現的觀點幾乎都集中在如何解決嚼食檳榔的「負面」效應。
除了這些特殊社群外，行動不便的老人、婦女都是容易在審議民主活動中失去聲音的社群，如何落實共善精神，照顧不在場的公民利益，一直是審議民主最有趣的挑戰之一。如果快速地將審議民主歸類於特定社群實現意識型態的政治工具，實在太可惜了。現階段，我寧願先由執行面來檢討這個課題。審議民主會議中主持人擔負著重要的功能。他可以提醒與會者由議題手冊、不同的生活經驗多方設想，盡量照顧弱勢社群的需求與利益。但在這幾年的經驗中，我發現，為了在時間限制下完成議程、為了「主持人不涉入討論」、以及主持人對於「專業」的戒慎恐懼，許多擔任審議民主會議的主持人採取了開放發言、問題彙整、形式整併、產生結論的討論策略。過程中雖然具備了集體審議的形式，卻少了面對衝突、深入審議的深度。培養審議民主會議的主持人在議題關鍵處多一點智慧的判斷力、面對多元觀點衝突的勇氣，與反覆提醒不在場公民利益的耐心，也是審議民主下一階段該注意的課題。
隨著審議式民主成功的倡議與推展，越來越多人發現缺乏足夠的理論與經驗判斷，以針對不同的政策議題、發展階段與目的，選擇適用的公民參與模式，在行動策略選擇及資源分配過程中，也越來越需要思考審議式民主與既行決策結構及地方自治制度如何銜接的問題。由於倡議審議民主核心社群前幾年大多集中力氣拓展社會實踐，因此對上述面向的研究十分欠缺。未來，我們需要同步建立本土的理論論述，思考審議民主如何與現行民主制度接合，亦即審議民主如何落實體制化、制度化的課題，而根據過去的經驗，也許環評制度及都市政策審議制度是法制條件較成熟、較容易建立銜接制度的領域。 |
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