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第58期 認識真理或販賣知識 |
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| 教改新願景首重教育財政改革 |
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作者/翁金珠
(現為立法委員)
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新總統已於2000年3月18日產生，新政府也將於5月20日交接後成立。面對龐雜的國家事務、全民對於政黨輪替後新氣象的殷殷期待，新政府承受了前所未有的巨大壓力。在國家事物諸多環節中，教育，永遠是最重要卻受忽視的一環。政府對於教育資源的投入，因為成效最不易顯現，不像其他硬體建設成效立現，因此常是最為弱勢，而台灣身為地球村的一員，不可避免地未來更將面臨全球化的衝擊。因此，為了解決國家長期在國民黨以黨領政之下的僵化教育體制問題、活化教育內容、培育優秀的人才、使國家在國際上更具競爭力，新政府應有新思維，教育改革應有不同於過去的新格局。筆者認為，在「政策應有延續性」的原則下，不可能一下子作全盤的變動，否則將步過去「新部長上台、政策不連續」的後塵。因此，對教育部現有教育改革方案進度進行全面性的檢討應是當務之急，規畫出時間表，提高改革效率。
在「政策應有延續性」的大原則下，檢視現有的教改政策中，以下幾項應是加快腳步進行的：
一、改革教材、教法，重視學校經營
目前教育部積極規畫中的九年一貫課程，將改變長久以來教材僵化的問題，可惜準備工作不夠，許多學校、老師對新課程根本不瞭解，更別談學校經營。因此，教材之改革、種子老師的培育、校長經營學校理念的更新都是重要的工作，唯有如此，學生才能在快樂中學習。
二、小班小校應積極規畫推動，改善學生受教品質
政府的「小班小校」政策已規畫多年，但仍成效不彰。面對近年來人口自然遞減的情況，一班仍維持35-40人的學生數，顯示政府這項政策推動不力，應加快腳步，朝一班25人以下努力，不再以減班因應人口自然遞減，提升學生的受教品質。
三、延緩分流，打破過去高中職3：7的迷思
過去經建會為了因應經濟發展而所作高中職3：7的人力規畫政策，使得只有30％的人能通過聯考的嚴格考驗而進入高中就讀，另外70％的學生被迫在國中一畢業就必須知道本身的性向，而走上就業之路。教育部為了解決過去政策上的錯誤，正研擬延緩分流，並規畫推展中的綜合高中、完全中學，使得高中職學生數能5：5。綜合高中、完全中學社區化是延緩分流的政策，但政策牛步化，並且在規畫高中學校社區化的同時，宣布省屬高中歸教育部管理，試問當省屬高中變為國立時，未來將產生「明星學校」問題，豈非與目前政策背道而馳？
四、廢除聯考，打破文憑主義
要減輕學生的升學壓力，廢除聯考是唯一之道。當聯考廢除後，文憑主義將不攻自破。
展望未來，二十一世紀的經濟，將是以知識為主的經濟，而教育是國家上游工業，辦好教育才能增強國力，提升國家競爭力。要辦好教育必須有充足的教育經費，方能落實教育改革理念與政策之推動。在這個邏輯下，教育預算不僅不應刪減，反而更該增加。但事實是，在預算分配中，教育預算經常被忽略。因為，教育事業的投資所顯現的效益是長期、緩慢且無形的，不像交通建設或國家重大建設方案，是有形的，其成果是立即可見的。因此，在國家預算的分配中，必須靠著法的規定，保障教育經費的充足編列。未來新政府不論是延續舊政策，或進行新政策，首要工作即是進行教育財政改革，有了充裕的教育預算，才能進一步進行大刀闊斧的教育改革工程。
過去雖然有憲法第一六四條，明定教科文預算佔中央政府總預算至少百分之十五的保障條款，但一直到1991年教科文支出才真正符合憲法的這項規定，而實際運用上卻充滿了灌水、不實挪編的現象。1997年國民大會修憲，刪除這項憲法上的保障條款，此後教育經費的編列僅能靠政府首長口頭上的允諾「教育經費只會多、不會少」。而事實是，在精省之後，地方政府的教育補助款減少了！
依據教育基本法第五條的規定：「各級政府應寬列經費，並合理分配及運用教育資源。對偏遠及特殊地區之教育，應優先予以補助。教育經費之編列應予以保障；其編列與保障之方式，另以法律定之。」在教育基本法的授權立法下，為了保障教育預算能充足編列、解決下限保障的缺失，以及下限取消後預算不被保障的問題，立法院已有多位委員提出法案，落實以法律保障教育經費之規定；教育部也在最近提出對照法案送院審查。其實，各個版本內容大同小異，共同的精神著重對教育經費的實質保障及提升效能、運用彈性化、透明化等原則的建立。但這背後所透露的問題是，預算編列的不合理使人民對政府無法信任，這種長期的不信任，迫使民間強烈要求政府必須對教育經費立法保障，在法的規範下，使得教育經費能有充分的編列。
要解決人民對於政府的不信任，首要之務是教育財政改革。立法保障教育經費下限是治標的方法之一，教育財政改革則需有周延的配套，做到「中央地方教育財政一體」，也就是說，解決中央與地方教育經費分配不均的問題。例如：長期以來，地方教育人事經費就是一筆龐大而沈重的負擔，各地方政府的教育支出中約有85％是用在教育人事經費的支出上，哪來其他經費可用在教育活動的辦理？更何況現在高中職以及大專以上學校人事經費皆由教育部編列支付，為何獨漏國中小教育人事經費？因此，倘若地方教育人事經費由中央負擔，地方各級政府所需之教育人事費用，應由中央主管教育行政機關編列，以解決過去中央對地方「只提供車子，不提供司機」（「重硬體、輕軟體」）的補助型態。這樣將可解決地方教育人事經費欠缺的窘境。而這只是教育財政改革的一環。
立法有下限的保障是面對過去舊政府不信任的產物，未來教育財政如何改革、如何解決長期教育經費僵化、浪費以及無效率，將是新政府迫切且重要的議題。教育改革任重而道遠，教育經費充分編列才能實現教改之夢，教育的投資雖然成效緩慢，但卻比任何建設工程來得艱鉅與必然，期待新政府許我們一個二十一世紀美麗新世界的教育願景。 |
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．教改新願景首重教育財政改革 (第 58 期)
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