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第106期 過熱的伊甸園 |
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| 後京都時代：氣候變遷的因應策略與挑戰 |
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作者/林子倫
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2007年12月，備受矚目的聯合國氣候變化綱要公約第十三次締約國會議（COP13） ，在延會一天後終於突破僵局，通過所謂的「峇里島路線圖」（Bali Roadmap），確立了「後京都」因應氣候變遷的關鍵談判議程，各國並同意在2009年底前完成協商。雖然，不少與會代表不滿協議內容未納入明確的溫室氣體減量目標，但是這份各方妥協的「路線圖」，還是?邁向「後京都議定書」時代的低碳發展路徑，開啟了一道曙光。
「後京都」的國際氣候談判，是為了接續「京都議定書」（規範至2012年）的第二階段全球因應氣候變遷的方案。十八世紀工業革命以來，由於人類的經濟與社會活動大量使用煤、石油等化石燃料作為能源，以及土地的不當利用（特別是森林的不當砍伐），大氣中以二氧化碳為主的人為溫室氣體（anthropogenic greenhouse gases）濃度急遽增加，導致全球平均氣溫逐步升高，根據估計，在二十一世紀結束前，全球平均氣溫將比目前上升攝氏1.4至5.8度。全球氣候變遷所引發的產業與社會結構轉型，將對人類的經濟活動、生態環境，以及政治制度帶來根本性的挑戰。
※ 1997年京都議定書：削減溫室氣體排放量
為了遏止氣候變遷的威脅，1992年於巴西里約召開的「聯合國環境與發展會議」（United Nations Conference on Environment and Development, 亦稱「地球高峰會」）中，166個國家簽署通過氣候變化綱要公約（United Nations Framework Convention on Climate Change），公約之目的在「將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上」，亦即控制大氣中溫室氣體的濃度，以期能降回到工業革命前的水準。依據此公約的精神，在考量「歷史責任」與「共同承擔」的原則下，將締約國分為附件一國家（Annex I Parties）與非附件一國家（non-Annex I Parties）。附件一國家包含歐盟、美國、日本及東歐等工業化國家；非附件一國家則包含中國、巴西、印度，與南韓等發展中國家。由於此公約屬於綱要的性質，並無強制的法律約束以管制溫室氣體的排放，因此在歐洲聯盟以及小島聯盟的極力斡旋下，於1997年第三次締約國會議中，通過了具有法律約束力的京都議定書（Kyoto Protocol）。議定書依據「共同但有區別的責任」之原則，要求附件一國家必須在2008年至2012 年間，將溫室氣體排放量回歸至1990年的排放水準，平均再削減 5.2%。雖然美國至今仍基於自身經濟的考量以及要求發展中國家必須共同分擔減量責任等理由，拒絕批准此議定書，不過，當京都議定書於2005年2月正式生效之後，氣候變遷的議題已不再僅是一項科學的警告，更已成為規範全球環境體制的政治現實。
回顧過去一年（2007年），氣候變遷議題幾乎佔據重要國際版面，不過，若對照氣候變遷在媒體的高曝光率以及各國的實際減量政策表現，卻呈現很大的落差。
根據 UNFCCC（聯合國氣候變化綱要公約）發佈的締約國排放資料，從1990年到2005年，工業化國家的總排放量降低了2.8%，若扣除東歐等經濟轉型的國家，工業化國家實際總排放量卻上升 11%，其中加拿大增加 25.3%，美國增加 16.3%，日本增加 6.9%；反觀歐盟整體下降 1.5%，德國減少18.4%，英國下降 14.8%，丹麥下降 7%。有趣的是，上述數據中排放量上升與下降的兩組國家，正是締約國會議中強烈支持與反對訂定溫室氣體減量目標的兩個主要集團，也顯現出能源與氣候變遷議題在國家政策目標中的優先性，影響了該國政府的談判立場。
美國作為反對訂定減量目標的頭號國家，成為此次大會各方韃伐的對象。布希政府自2000年主政以來，外交上的新保守主義作為，幾乎背離所有盟友，其斷然拒絕簽署京都議定書的政策立場，反映了對於美國強權地位的自我認知。在2007年底澳洲新總理宣布簽署京都議定書之後，美國成為工業化國家在國際氣候政治上的孤鳥，使其單邊主義的政策思維受到極大的挑戰。COP13大會期間，歐盟代表對於美國持續杯葛將任何數量化的減量目標納入協議大表不滿，揚言退出美國預定在2008年起召開的一系列主要排放國的協商會議。此外，高爾拋開外交的客套，大力抨擊美國已經成為全球氣候協商的絆腳石，他並建議在新的協商框架下預留給美國新總統的空間，表明他對於「後布希」時代的期待。而巴布亞紐幾內亞的代表，更是強力的指責美國，要求美國擔負起領導者的角色，要不然「請讓路」（get out of the way）。這段發言，不僅受到與會代表一致的肯定，更是促成美國最後妥協的臨門一腳。
※「峇里島路線圖」勾畫低碳發展方向
「峇里島路線圖」是國際氣候政治妥協的產物，它雖然未能納入溫室氣體減量的目標與期程，但它涵蓋的四大面向：溫室氣體減量與發展目標的結合、強化調適策略、技術移轉，以及財務機制，卻已勾勒出低碳發展路徑的努力方向，以及未來兩年氣候談判的挑戰。
一、在政治上，美國布希政府的環境外交策略與領導地位已受到挑戰，雖然歐盟最後在數量化的減量目標上讓步，以換取美國持續參與後續的協商，但是歐盟在氣候議題的堅定立場，希冀在下一波低碳工業轉型中增強與美國競爭力的企圖，不容忽視。此外，面對中國與印度成為全球溫室氣體排放量最多的國家，在未來的談判上，發展中國家的態度，以及美國單邊主義的未來政策走向，都將成為影響氣候協商的重要因素。
二、在經濟上，美國雖堅拒任何明確的減量承諾，不過在國內外的壓力下，美國願意認知全球減量的必要性，並接受IPCC第四次科學評估報告對於氣候變遷的政策建議（以附註的方式納入決議），從積極面而言，對於未來兩年的協商，提供了重要基礎。換言之，數量化的減量目標與期程將是未來協定不可避免的方向，但考量各國的歷史責任、不同的發展程度與公平原則，後京都的規範框架將可能採取多軌、彈性機制的軟性法（soft law）之形式。而清潔發展機制（CDM）、排放交易機制、碳平衡（carbon neutral）基金的設置、新能源技術的發展，都將成為各國因應經濟與能源結構轉型的重要政策工具
三、在策略上，「峇里島路線圖」確立了「減緩」（mitigation）與「調適」（adaptation）並重的氣候變遷因應策略。面對全球暖化不應只有「減碳」，因為全球氣候變遷正在發生，「減碳」緩不濟急，由於全球暖化的加劇，調適策略成為因應氣候變遷的重點，特別是發展中國家，已成為氣候異變的主要受害者，如何減緩氣候對經濟與社會的衝擊，將是一項艱鉅的挑戰。這次大會的重要成果之一，是成立「調適基金」（Adaptation Fund），以協助發展中國家建立調適的機制與行動方案。值得一提的是，城市與地方政府已在全球氣候治理策略中，扮演重要的角色。在此次大會中，城市聯盟積極倡議在2050年全球排放量比1990年排放水準減少60%，而工業化國家更必須在2050年降到1990年排放水準的 80%以下。城市首長並承諾研擬地方層級的減緩與調適策略。可以預見，跨國的城市網絡，將成為後京都時期氣候策略的關鍵力量。
※ 台灣宜從國家安全角度思考氣候變遷
總括而言，面對全球能源戰略的調整，台灣對於因應全球氣候變遷之衝擊的思考，不應被簡化為二氧化碳排放減量的爭議，也絕非只是考量溫室氣體減量對於經濟面向的影響，卻忽略了氣候變遷正對人類的生態環境、社會文化，以及政治制度所帶來根本性的變化。事實上，根據各項研究指出，台灣海島環境非常脆弱，一旦面臨全球暖化、海平面上升、極端氣候事件頻率增加等威脅，將造成海岸侵蝕加劇、國土漸趨喪失、生態體系改變或瓦解、水資源重新分配，並連帶影響到社會的運作與產業的活動，甚至包括糧食供給、疾病與衛生的問題，都將受到衝擊。因此，台灣有必要提升戰略的高度，從國家安全的角度來思考氣候變遷的因應策略，唯有如此，台灣的經濟結構轉型與社會調適才有軟著陸（soft landing）（編註） 的可能。
編註
「軟著陸」的基本經濟含義是：經濟成長速度經過一段時間適度調整後，平穩地回到適度成長區間，猶如是飛機緩慢地降落，用較溫和的手段來達成穩定國內經濟的目的。 |
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