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第67期 站在破碎的土地上 |
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| 災變後談國土規劃 |
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作者/陳玉峰
(中橫搶通首勘-向行政院建言，靜宜大學生態學研究所所長、教授)
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現今談國土規劃其實已晚了四、五十年，正因為太遲了，更應積極從事。
原住民時代的人地關係遵循自然律，且因人口密度低，放火燒山、游建聚落甚為頻見，而台灣土地及原生生態尚可忍受、承載；文明人入侵之後，由於政權更替頻繁，政策一夕數變；清朝領台212年，更採封山閉關，聽任游民無政府式地蠶食鯨吞原住民地域，且閩粵、漳泉械鬥猖狂殘暴，「違法而就地合法」成為台灣國土資源利用的最大特徵與「傳統」。
百年來台灣土地及自然資源的生產利用，從來不是為了島上生民及生界的永續發展，而是取決於政治政策，島國外貿取向，以及短暫近利心態。
※ 有國無土、有鄉無土
日治時代三大林場及終戰前的軍用材濫伐，導致8．7及8．1水災，中國來台的有識之士，於1960年代前後，如于景讓教授等，力主中、高海拔等山地森林禁止開發，類似今之封山主張，可惜諤諤智慧難敵過客主流，之後，有史以來最愚昧的山林政策，包括「林相改良、林相變更」及伐盡檜木天然林，是今日土石橫流、旱澇交煎的根源。於國府接台後，大約一甲子來，隨國家欠缺國土規劃及環境保護基本母法，農林政策隨時、隨國外需求而搖擺不定，從香茅草、蓖麻、香蕉、油桐、梅李、檳榔、茶園、夏季菜蔬…之大規模墾植，每隔短暫數年，土地即全面翻變，相當於多次伐除作用，山坡地摧殘再三，水土流失後，政府當局施行攔砂壩，放任墾植製造土石下瀉，攔砂壩則蓄積盈溢崩積，賀伯之後的重建工程，八、九成在桃芝報廢，今之「重建」正是最恐怖的殺手，世人只知土石流可怕，卻不解土石流是「受難者」，要知1公分泥土之化育，動輒千年、萬年，台灣繼「國在山河破」之後，即將全面進入「有國無土、有鄉無土」的世代矣！
現今台灣沒有海市蜃樓的夢幻遠景可規劃，只能面對殘酷歷史的結果作興革，但絕不能欠缺理想與遠見，以下僅針對「災區重建」，作綱要建言。
一、全國山坡地、國有、公有、私有林地必須於短時程內，完成土地總分類，首先區分為經濟地及保育地兩大類。所有目前論及「重建」、「造林」及所謂「永續發展、利用」的措施或事務，限於在經濟地考慮；保育地徹底留給自然演替與演化去療傷。
二、土地總分類之後，保育地範圍凡屬現行墾植地者，終止租約或分區、分期斥資收回，經費來源由每年「治山防洪」、「全民造林」、「重建經費」，以及考慮由水費徵收「國家維生生態系成本稅」編列。
三、經濟地範圍，現今墾植地，模仿類似「市地重劃」，將災區各條小溪谷地開口兩側聚落、零散住戶，重新調整空間規劃，至少考慮2代人以上的預留，依總量管制、文化、生活習慣、生活型態…，由中央政府跨部會規劃之。兩大原則︰1. 危地及相對安全地的區隔；2.住宅與耕地的區分，然而，再美好的規劃，一旦落入鄉鎮基層「民代」、「派系」等黑金系統，必將面目全非，故而配套措施由法務部定區掃黑，且設計公民社會機制，以「以民治民、以民制民」始有成功機會。
四、「山地重劃」可考慮以集水區系為單元，例如陳有蘭溪或更小的神木溪、筆石溪、十八重溪等實施之，先期作業可採遴選危險地區試驗，必要時強制執行。
五、最緊急危機四伏地區，請慎重考慮以台糖國有土地，設置「國家生態育苗新村」系統，由國家斥資興建國宅，安頓強制遷村人民，賦予育苗固定收入之工作。
※ 山區開路與災變
關於土石流、崩塌、沖蝕等，之與台灣山區道路的關係，謹就筆者長期於「災區」（註：現今世人所稱災區，僅指人員傷亡、財物受損的地區，事實上，較恰當的意涵是原生生態系潰決地域）觀測、調查的若干思考與歸納結果，簡約提供參考。
其一，一般省、縣道穿越的山區，無論順向坡（地層面的傾斜坡）、反插坡或崩積地形，通常並非造成土石流的主因或直接原因。
事實上台灣山區無論選什麼線，道路造災效應只是程度問題，該檢討的是國土規劃、區域分配、安全承載量、人員及品質的管理。
施工作業的技術方面，設計等技術性問題，只要在山坡上挖掘坡面，無論何種坡，一定切斷坡腳、截斷原有水流系統，迫令順向坡易生地滑、反插坡頻常崩塌、堆積地形更易陷落；其中，尤以炸藥開炸為害嚴重，好似沿線創造分散式焦點強烈地震，震斷岩層、破壞結構，產生無法預測的大小裂縫。
最不可原諒者，橋樑設計殊為不當，夥同攔砂壩、擋土牆、堤防施工，將行水區霸佔泰半，土石流下注立即因橋樑橋墩堵塞，翻滾暴漲，排山倒海灌注旁側民宅，聚落瞬間慘遭掩埋，桃芝災變之筆石橋9戶27人之慘死，很可能是工程殺人的重大案例。
再者，同一山坡面開鑿2條或以上道路，或S型蜿蜒盤旋而上者，其殺傷坡面程度尤烈，中橫青山上下線，以及全國眾多同坡面高密度道路案例，崩塌現象不可勝數。而直接相關土石流來源者，以開路廢棄土之任意傾倒最為顯著，筆者在新中橫開闢之際曾予搜證，賀伯之後媒體採訪肇因，答之：「此乃新中橫總驗收」。
「新中橫」通車後，筆者連續追蹤10餘年濫墾、濫伐、濫建，1991～1993年發動多次運動、封山示警，眼見茶園(由政府農業單位鼓吹、獎勵)、檳榔、芥茉、建物、甜柿…無任擴展，運動抗爭引來各層級政府單位檢討、痛責、取締，雷聲響徹雲霄，然而，試問迄今為止，除了就地合法、舊地擴充的「德政」之外，改善了什麼？換句話說，「山中無政府」的管理問題，正是山區道路之癌！最可怕者，主線一通，無法無天的農路系統，蛛網交錯、密若蜂窩，山不倒是奇蹟！
其二，農路系統及基層建設是土石流主因之一，但主導、主謀皆是「政府」及其縱容！此系列農業上山、向山搶地的所謂農路，且為將山坡農產收成、運搬，「蝸牛車道」縱橫交織，每逢驟雨則蝕溝載道，水土流失不言可喻，配合賀伯、921至桃芝，乃至日後隨時天雨，潰決乃司空見慣。
筆者歷來多次撰文呼籲，期待政府得以依據全島地理環境、生態條件，總體檢討全國道路系統，破除無限成長、工程至上、人定勝天的迷思，尤其穿越台灣龍骨的所謂「橫貫」公路系列，偏偏「政府」總愛配合「專家」放言：「以今日之技術，土石流可以解決」之類的殘暴，不要忘了，再偉大的工程仍得蓋在地肉上，皮之不存毛將焉附？道路無道，任何災難必將接踵發生。台灣該封山的，絕對不止是中橫而已！
※ 「人定勝天」
台灣山體地表的穩定性從來皆是相對程度性的現象，此乃因沈積岩層或其他變質岩系列（較堅固、穩定），在板塊擠壓過程中，斷層不斷產生，山體不斷碰撞、破裂，加上風雨及任何物理、生物、化學作用，自無永恆不變的「穩定」，但此乃就百、千、萬年時程而論，由1697年郁永河來台的記錄，1694年的多次地震，曾讓淡水河畔的台北盆地經歷滄海桑田的鉅變，歷來頻繁的地變，921逆衝斷層似乎衝破世界記錄的地層抬舉，的確可說明台灣先天的脆弱本質。然而，相對於1996年賀伯、1999年921大震、2000年象神，以及2001年桃芝，引發的地滑、山崩、沖蝕，以及土石流等現象，不應歸咎於台灣的先天條件，因為在先天的變遷下，才產生全島的鬱鬱蒼蒼。所謂「福爾摩莎」的美麗之島，基調就是綠色海洋而絕非土石橫流。
1989年之後，每隔2～3年發生一次大災變，此即百年開發成果的總驗收序幕，換句話說，20世紀之前的大規模天災地變，發生的週期係百、千年以上，局部地區例如中橫西段、三義火炎山、頭嵙山的週期最短，約50年至200年不等，其中不確定因素的主角之一係天然火災，但全部的「天災」，絕大部分的間隔時程在50年至百年以上，此乃筆者研究台灣25年累聚下來的結論，因為森林喬木族群的年齡結構，正可反映台灣地體的變動記錄，長期變動的模式，即台灣森林更新與傳承的模式，謂之天擇演化的結局。
百年之前，台灣地體及其他災變叫做「天災」；20世紀後半葉謂之「天人合一」；1989年之後殆屬「人定勝天」，絕大部分的災源盡屬人禍。1980年代前後，筆者傾全力批判林業、搶救天然林、反對系列橫貫公路、反對林地農用，抨擊的主要項目如下：
1. 砍伐天然林，山林唯用論。
2. 農業上山，超限利用。
3. 政府的謊言，以及產官學共犯結構的神話：
（1）.引進大量外來草種、樹種造林，謂之「水土保持」。
（2）.治山防洪（註：該治療的是人心、慾望、錯誤觀念，而山愈〝治〞病愈深）。
（3）.原始林尚存73%（註：魔術數字，玩弄天然林、次生林、原始林的定義，欺負台灣人
不懂森林）。
（4）.樹木會老死，不砍白不砍。
（5）.台灣檜木林「生病」，正在滅絕，必須砍伐、造林。
（6）.雜木（先前林官將低價的闊葉樹叫雜木，要砍光，改種高經濟價值的樹木）。
（7）.林相改變、林相變更（註：事實上是愈改愈不良，巧立名目將原始林幹光的化名詞。
試問演化百萬年以上的自然林木，被視為雜木、病木，要砍除，換上整齊劃一的柳杉、高價林木，你可認同？）
（8）.砍伐天然櫸木林，美其名「研究試驗」。
（9）.「植伐平衡」、「多造林、多伐木、多繳庫」的三多政策。
（10）.鼓勵、獎助山地開發。
（11）.森林法（註：即開發大惡法）。
（12）.台灣森林「取之不盡、用之不竭」。
（13）.保安林應該適度經營（註：歷來營林者處心積慮，就是要消滅自然林）。
（14）.處理原始林（闊葉林），作林下補植（例如郡大林道）。
（15）.殺盡原始林，復育「珍稀」物種。
（16）.產業東移、北水南引、水庫、截彎取直…。
（17）.專家宣稱：「台灣林業上造林之成就，已擠入世界之林…」；「今日台灣林業經營可謂已接近最高利用境界…」；「台灣擁有全世界最領先的水土保持技術與成果…（註；2001年最新版本，即重建委員會大言不慚的「世界首創一格的自然工法」、「緊急治本工法」）。
（18）.< |
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．災變後談國土規劃 (第 67 期)
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